전기사업법에 따른 발전사업허가는 전력시장에서 생산한 전기를 거래하기 위해 받아야 하는 허가이다. 발전사업허가의 근간이 되는 전기사업법은 여러 발전원에 공통적으로 적용되는 법이나 그간 에너지믹스를 고려하면 해상풍력을 포함한 재생에너지보다는 전통적인 발전원 및 과거의 전력시장 구조에 특화된 법으로 볼 수 있다. 그 결과 전통발전원을 이용한 발전시설을 건설할 때 거치던 인허가 절차를 재생에너지 발전사업 추진 시에도 똑같이 적용함에 따라 여러 문제가 발생한다. 이에 따라 발전사업허가 제도는 2014년부터 꾸준히 개정을 거듭하고 있다.

2014년부터 발전사업허가 관련 전기사업법령에 ‘주민수용성’ 개념이 본격적으로 등장했다. 허가 이후에도 준공되지 못한 사업이 다수 발생하고, 낮은 주민수용성이 해상풍력 확산의 주된 걸림돌로 지적되었기 때문이다. 그러나 주민수용성 요건과 관련해 다음과 같은 문제점이 발견된다.

• 첫째, 해상풍력 등 신재생에너지 발전사업허가에 한정해 사전 주민의견 수렴을 요구하고 있다. 전기사업법상 발전사업허가 체제에서 특정 발전원에 대해서만 주민의견 수렴을 요구하는 현행 방식은 평등원칙 위반 등 위헌적 요소를 내재하고 있다.

• 둘째, 2015년 전기위원회가 '신재생에너지 발전사업에 대한 지역수용성 안내' 입장문을 통해 공개적으로 표명한 견해와 전기사업법 개정 및 허가 심의 결과가 상반된다. 발전사업허가 심의·의결 기관인 전기위원회의 상반되는 말과 행동은 인허가의 불확실성을 높인다.

• 셋째, 2014~2024년 심의 보류된 해상풍력 발전사업허가 건 중 54%가 ‘지역(주민)수용성’ 또는 ‘관할 지자체 의견을 고려하여’ 등을 사유로 들고 있으나, 법령상 ‘수용성(受容性)’ 충족 정도를 허가 심사 요건으로 규정하고 있지는 않다. 시행규칙에서 등장하는 수용(受用)에는 주민수용성의 수용(受容)과 다른 한자 병기를 통해 사업이행능력 심사항목으로서 주민수용성과는 구별되는 수용(受用) 정도를 평가하려는 입법 의도를 드러내고 있다. 그러나 전기위원회는 심의 과정에서 지자체 의견서를 바탕으로 ‘주민들이 해상풍력발전사업을 받아들이는 정도’를 중요하게 고려하고 있어 법령 해석에 혼선이 초래되고 있다.

• 넷째, ⁠심사 기준인 '수용'에 대한 해석이 분분하다 보니, 대상 사업을 어떻게 심사해야 하는지도 모호한 상황이다. 지자체들은 관행적으로 시행규칙에 있는 수용을 수용(受用)이 아닌 지역주민들의 수용(受容) 가능성으로 해석해 의견서를 작성한다. 이때 각 지자체의 판단에 따라 ‘의견조사가 필요하다’고 인정하는 이해관계자의 범위가 달라질 수 있다. 이 과정에서 지자체장이 ‘사업예정부지’ 인근 마을의 범위를 한정하는 경우도 있으나, 반대로 그 범위를 크게 넓혀 간접 영향권에 있다고 보기 어려운 마을까지 주민수용성 확보 대상 마을에 포함되기도 한다.

현행 사업 추진 절차에서는 발전사업허가 전 단계인 풍황계측기 설치 시점에 입지 윤곽이 드러난다. 정부는 발전사업허가 단계에서 수용성 제고를 위해 여러 차례 법령을 개정했지만, 여전히 풍황계측기 설치 단계에서 사실상 입지가 결정된 뒤 주민 및 어민 의견수렴 절차를 거친다는 점은 크게 바뀌지 않아 정책 효과는 떨어질 수밖에 없었다. 근본적으로는 기존 허가 제도의 틀 자체를 바꾸는 방향이 필요하며, 이는 2024년 3월 제정된 「해상풍력 보급 촉진 및 산업 육성에 관한 특별법」을 통해 실현될 수 있다. 해상풍력특별법은 입지 선정 단계부터 이해관계자의 참여를 제도화하고 있기 때문이다.

다만, 법 공포 후 3년간은 현행 제도가 유지되므로, 과도기간 동안에는 (1) ‘주민수용성’ 심사를 위해 의견조회를 진행할 이해관계자 범위를 명확히 하고, (2) 지자체가 의견서를 작성할 때 활용할 지역 의견조사 및 의견서 작성 매뉴얼을 마련해 제도의 신뢰성과 예측 가능성을 높여야 한다.

잘못된 전제에 기반해 개선 방안을 찾는다면, 실질적인 해결책을 도출해 낼 수 없다. 수차례의 전기사업법 개정에도 불구하고 ‘주민수용성 제고’라는 개정 의도가 충분히 실현되지 못한 이유이다. 재생에너지 특성에 맞는 법체계를 조속히 마련해 '맞지 않는 옷'으로 인해 재생에너지로의 전환이 늦춰지는 일이 지속되어서는 안된다.